Deernis met de papierberg

In december 2025 verscheen in Nederland een opmerkelijk rapport van de Algemene Rekenkamer. Volgens een door de Rekenkamer realistisch geachte schatting hadden tussen 2020 en 2024 ongeveer 32.770 mensen een te hoge of te lage arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangen. Bij ongeveer een kwart van de sociaal-medische beoordelingen ontbrak bovendien voldoende onderbouwing om achteraf te kunnen vaststellen of deze juist waren geweest. Toch had de officiële indicator voor de financiële rechtmatigheid van WIA-uitkeringen jarenlang vrijwel honderd procent aangegeven. Een geruststellend cijfer, dat volgens de Rekenkamer ten onrechte de indruk had gewekt dat er weinig fouten werden gemaakt. Het administratieve systeem had zijn eigen prestaties nauwkeurig gemeten en was daarbij het zicht op een wezenlijk deel van de werkelijkheid verloren.

Twintig jaar later lezen we zulke rapporten met een mengeling van verwondering en deernis. De mensen van toen leefden in een welvarende samenleving die zichzelf als hoogontwikkeld beschouwde en oprecht probeerde haar kwetsbare burgers bescherming te bieden. Toch was een aanzienlijk deel van haar collectieve denkvermogen opgesloten geraakt in een bestuurlijk bouwwerk waarvan steeds minder mensen de werking nog konden overzien. De inspanning die nodig was om voorzieningen zorgvuldig toe te kennen, leek soms groter dan de inspanning die de voorzieningen zelf verlangden.

De Nederlandse verzorgingsstaat was voortgekomen uit een beschavingsideaal dat ook nu weinig aan betekenis heeft verloren. Ziekte, ouderdom en tegenslag behoorden tot de menselijke omstandigheden waarvoor een samenleving gezamenlijk verantwoordelijkheid kon dragen. Naarmate de welvaart toenam, groeide ook de behoefte om de toegang tot ondersteuning rechtvaardig en controleerbaar te regelen. Iedere aanvullende procedure kon worden gerechtvaardigd met een verwijzing naar eerder gebleken tekortkomingen, waardoor een stelsel ontstond waarvan de afzonderlijke onderdelen voortdurend werden verbeterd, terwijl de gezamenlijke werking steeds moeilijker te begrijpen viel. De burger moest zich gaandeweg aanpassen aan de taal en logica van het systeem om aanspraak te kunnen maken op de rechten die juist voor hem waren gecreëerd.

Hoe ingrijpend die ontwikkeling kon zijn, was al in 2020 gebleken uit het parlementaire onderzoek naar de kinderopvangtoeslagen. De onderzoekers concludeerden dat fundamentele beginselen van de rechtsstaat waren geschonden, waarbij ouders jarenlang waren geconfronteerd met de gevolgen van een fraudebestrijding die nauwelijks ruimte liet voor hun werkelijke omstandigheden. Nog onthutsender was de ontdekking dat een juriste van de Belastingdienst, Sandra Palmen, op 13 maart 2017 al had gewaarschuwd voor het onrechtmatige optreden tegen een groep ouders en had geadviseerd hen te compenseren. Haar memo werd binnen de organisatie besproken, maar het advies kreeg onvoldoende opvolging en het document bereikte pas jaren later de Tweede Kamer. De kennis die nodig was om het onrecht te herkennen, had al die tijd binnen de organisatie bestaan.

Rondom de ingewikkeldheid van dergelijke stelsels had zich intussen een omvangrijke professionele dienstverlening gevormd. Adviseurs begeleidden aanvragen en gespecialiseerde bureaus ondersteunden cliënten bij het verkrijgen van voorzieningen, terwijl juristen namens burgers besluiten bestreden die door andere professionals zorgvuldig waren voorbereid. Veel van dat werk was noodzakelijk geworden en werd met overtuiging verricht. Wie tegenover een uitvoeringsinstantie stond die over aanzienlijk meer kennis en middelen beschikte, kon nauwelijks zonder deskundige ondersteuning. Tegelijkertijd ontstond een economische werkelijkheid waarin ondernemingen hun bestaansrecht ontleenden aan het voortbestaan van de problemen die zij voor hun cliënten hielpen oplossen. Sommige ondernemers verdedigden bewust de procedures waarop hun verdienmodel berustte, ook wanneer vereenvoudiging vanuit maatschappelijk oogpunt aantrekkelijker zou zijn geweest.

Hoe tastbaar zulke belangen konden worden, bleek uit de markt rond bezwaren tegen gemeentelijke WOZ-waarden. In 2023 betaalden gemeenten ongeveer 41 miljoen euro aan proceskostenvergoedingen, ruim tweemaal zoveel als het voorgaande jaar. Uit later onderzoek van de toezichthoudende Waarderingskamer bleek dat commerciële no-cure-no-pay-bureaus doorgaans vasthielden aan een volledige formele bezwaarprocedure, mede vanwege de proceskostenvergoeding. Deze bureaus konden burgers daadwerkelijk helpen onjuiste waarderingen te corrigeren, maar hun economische belang stimuleerde tegelijkertijd langere procedures en een groter beslag op gemeentelijke capaciteit. Zo werd het corrigeren van overheidsbesluiten een zelfstandige commerciële activiteit, waarvan de opbrengsten niet vanzelfsprekend gebaat waren bij een eenvoudiger stelsel.

De maatschappelijke prijs van deze ontwikkeling werd voornamelijk in geld uitgedrukt, hoewel de verspilling van menselijk denkvermogen zich veel moeilijker liet berekenen. Nederland kampte met personeelstekorten in sectoren waar menselijke aanwezigheid onmisbaar was, terwijl een omvangrijke groep hoogopgeleide professionals zich bezighield met het beoordelen en bestrijden van besluiten over de verdeling van schaarse middelen. Juristen schreven adviezen over eerdere beoordelingen en beleidsmedewerkers onderzochten tekortkomingen in procedures die door hun voorgangers waren ontworpen. Het waren doorgaans bekwame mensen die hun werk serieus namen en daar ook trots op waren. Hun deskundigheid werd echter voor een steeds groter deel geabsorbeerd door een organisatorische werkelijkheid die voortdurend nieuwe redenen vond om zichzelf noodzakelijk te maken.

Achteraf is vooral verbazingwekkend hoeveel kennis over deze tekortkomingen al beschikbaar was. Over vrijwel ieder onderdeel van de verzorgingsstaat waren rapporten geschreven en evaluaties uitgevoerd. Misstanden werden gedocumenteerd en aanbevelingen kregen een plaats in nieuwe beleidsvoornemens, waarna de uitvoering daarvan opnieuw werd onderzocht. De informatie verspreidde zich over departementen en uitvoeringsorganisaties die ieder hun eigen begrippenkader hadden ontwikkeld. In archiefkasten, documentmanagementsystemen en digitale dossiers groeide een verzameling kennis die voor menselijke bestuurders nauwelijks nog te overzien was. De papierberg had zijn papier grotendeels verloren, maar groeide onverstoord door. De samenleving had vrijwel alles opgeschreven wat zij nodig had om zichzelf te begrijpen, zonder nog in staat te zijn het geheel te overzien.

Die beperking veranderde in de jaren dertig sneller dan vrijwel iemand had voorzien. Kunstmatige intelligentie, aanvankelijk vooral gebruikt om documenten samen te vatten en administratieve werkzaamheden te ondersteunen, werd steeds beter in het gelijktijdig doorgronden van grote hoeveelheden informatie. Systemen konden wetgeving verbinden met uitvoeringsbesluiten en financiële gevolgen onderzoeken aan de hand van gegevens die jarenlang in afzonderlijke administraties waren ondergebracht. Waar menselijke onderzoekers noodgedwongen een selectie moesten maken, konden deze systemen miljoenen documenten in samenhang bestuderen en hun conclusies herleiden tot de oorspronkelijke bronnen. De papierberg, die generaties ambtenaren en onderzoekers had beziggehouden, werd binnen enkele ogenblikken een doorzoekbaar geheel.

Daarmee veranderde ook de betekenis van oude dossiers. Het memo-Palmen uit 2017 was jarenlang onderwerp geweest van onderzoek naar de manier waarop binnen de Belastingdienst met een kritische juridische waarschuwing was omgegaan. De nieuwe systemen konden, voor zover zij toegang hadden tot de documenten, dergelijke adviezen onmiddellijk verbinden met latere besluiten en hun gevolgen. Ook elders werden verbanden zichtbaar die afzonderlijke deskundigen slechts gedeeltelijk hadden kunnen onderzoeken. Een besparing binnen de ene overheidsorganisatie bleek soms elders veel hogere uitgaven te veroorzaken, terwijl procedures die bedoeld waren om misbruik te voorkomen de kosten van noodzakelijke ondersteuning juist konden vergroten. Veel van die tegenstrijdigheden waren eerder al beschreven. Nu werd zichtbaar hoe ze gezamenlijk functioneerden en welke belangen hun voortbestaan ondersteunden. De samenleving begon te begrijpen wat zij al tientallen jaren wist.

De eerste confrontatie met deze inzichten leidde tot aanzienlijke weerstand. Achter iedere procedure die overbodig dreigde te worden, bevonden zich organisaties die personeel in dienst hadden en investeringen hadden gedaan in specialistische kennis. Bestuurders wezen op de risico's van verandering en belangenorganisaties verdedigden de waarborgen die in de loop der jaren waren opgebouwd. Bovendien konden intelligente systemen uitsluitend onderzoeken wat hun ter beschikking werd gesteld, waardoor de strijd om toegang tot informatie en openbaarheid van besluitvorming aan betekenis won. Naarmate burgers en volksvertegenwoordigers de aannames achter beleidskeuzes zelfstandig konden toetsen, werd het echter steeds moeilijker om bekende tegenstrijdigheden met een beroep op nader onderzoek te laten voortbestaan. De politieke prijs van onnodige complexiteit begon te stijgen.

De vereenvoudiging die volgde, vergde ingrijpende menselijke besluiten. Overheden moesten afstand doen van bestaande werkwijzen en instellingen verloren bevoegdheden die jarenlang vanzelfsprekend waren geweest. Voor veel professionals was de overgang pijnlijk. Een jurist die tientallen jaren expertise had opgebouwd in het bestrijden van onjuiste besluiten, zag zijn specialisme geleidelijk verdwijnen, terwijl medewerkers die met grote betrokkenheid burgers door ingewikkelde procedures hadden begeleid, ontdekten hoe nauw hun professionele identiteit met het oude stelsel was verweven. Het zou onrechtvaardig zijn hun inzet achteraf als zinloos af te doen. Veel van hen hadden mensen geholpen die zonder hun tussenkomst werkelijk aan hun lot waren overgelaten. Dat hun werk overbodig kon worden gemaakt, veranderde niets aan de betekenis die het voor die mensen had gehad.

Tegen het einde van de jaren dertig waren veel administratieve tussenlagen verdwenen en was de toegang tot maatschappelijke voorzieningen eenvoudiger geworden. De samenleving had ontdekt dat zorgvuldigheid heel goed kon bestaan zonder een voortdurende uitbreiding van administratieve controle. Toch bleek de verleiding groot om de oude bureaucratie te vervangen door een nieuwe, ditmaal verborgen achter intelligente systemen die voor de meeste burgers nauwelijks te doorgronden waren. Besluiten konden vrijwel onmiddellijk worden genomen, maar de snelheid waarmee dat gebeurde maakte het soms moeilijker om vast te stellen welke afwegingen eraan ten grondslag lagen. De vroegere bureaucratie had tenminste het voordeel gehad dat haar ingewikkeldheid zichtbaar was.

Misschien verklaart juist dat waarom we tegenwoordig met meer deernis dan verontwaardiging terugkijken op de mensen van 2026. Zij hadden een samenleving ingericht waarin iedere nieuwe procedure bescherming beloofde tegen mogelijke fouten en het tegelijkertijd eenvoudiger maakte om verantwoordelijkheid over een steeds groter geheel te verdelen. Hun tragiek was dat zij een indrukwekkend deel van hun intelligentie hadden ingezet om de grenzen van hun eigen handelingsvermogen te organiseren. De technologische omwenteling maakte zichtbaar hoeveel van die grenzen door mensen zelf waren opgetrokken, maar het wegnemen ervan bleef afhankelijk van hun bereidheid de gevolgen te aanvaarden.

Wij beschikken inmiddels over een vermogen om maatschappelijke verbanden te doorgronden dat voor onze voorgangers nauwelijks voorstelbaar was. Onze instituties kunnen hun eigen tekortkomingen laten onderzoeken en krijgen antwoorden op vragen die vroeger jarenlang onbeantwoord bleven. Toch blijft het mogelijk om beslissingen uit te stellen en verantwoordelijkheid te verschuilen achter de instrumenten die juist bedoeld waren om ons beter te laten begrijpen wat we doen. Misschien zullen toekomstige generaties zich daarom minder verbazen over wat wij allemaal konden weten dan over wat wij, met die kennis binnen handbereik, hebben nagelaten te veranderen.