De papierberg had een vaste aanstelling

In december 2025 verscheen een rapport van de Algemene Rekenkamer waar je tegenwoordig alleen nog maar ongelovig om kunt lachen. Het UWV, de organisatie die in Nederland moest vaststellen of mensen recht hadden op een arbeidsongeschiktheidsuitkering, had jarenlang een keurige indicator waaruit bleek dat het met de financiële rechtmatigheid van die uitkeringen vrijwel honderd procent goed ging. Ondertussen hadden tussen 2020 en 2024 naar schatting 32.770 mensen een te hoge of te lage uitkering ontvangen en was bij ongeveer een kwart van de sociaal-medische beoordelingen onvoldoende vastgelegd om achteraf te kunnen beoordelen of ze juist waren geweest.

Dat is ongeveer hetzelfde als een restaurant dat trots vijf Michelinsterren uitreikt aan zijn eigen kassasysteem, terwijl niemand weet of de kok eigenlijk wel kan koken. Maar de administratie klopte, en daar ging het om. Bijna honderd procent rechtmatigheid, dames en heren. Probeer daar tegenwoordig nog maar eens boven te komen.

Het mooie aan Nederland in die jaren was dat werkelijk alles werd gemeten. De overheid wist hoeveel inwoners een uitkering kregen, hoeveel formulieren waren verwerkt en hoeveel werkdagen een procedure gemiddeld duurde. Er waren dashboards met keurige grafieken en managers die tijdens vergaderingen uitlegden dat de organisatie op vrijwel alle indicatoren groen scoorde. Alleen de werkelijkheid had zich kennelijk niet bij die indicatoren aangemeld. Die stond ergens buiten te roken, met een verkeerde uitkering en een bezwaarschrift in haar handen.

We schrijven inmiddels 2046 en kijken met enige vertedering terug op die wonderlijke tijd. Nederland was rijk, goed opgeleid en tot de nok gevuld met deskundigen. Het land telde meer kennisinstellingen en adviescommissies dan veel andere landen verkeerslichten hadden. Er was werkelijk over alles nagedacht, behalve misschien over de vraag of het allemaal niet wat eenvoudiger kon.

Want dat was de grote nationale afwijking van de Nederlanders: zodra iets ingewikkeld werd, vonden ze dat er meer deskundigheid nodig was om het ingewikkelde zorgvuldig te beheren. Het idee dat je de ingewikkeldheid zelf zou kunnen afschaffen, werd doorgaans als onverantwoord beschouwd. Daar moest op zijn minst eerst een onderzoek naar komen.

Het begon natuurlijk met iets prachtigs. Nederland wilde een beschaafd land zijn waar zieken werden geholpen, ouderen konden rekenen op ondersteuning en mensen die buiten hun schuld in de problemen kwamen niet werden achtergelaten. Daar was weinig op tegen. Het probleem ontstond toen iemand bedacht dat iedere vorm van menselijkheid eerst moest worden vastgelegd in een regeling, waarna een tweede persoon controleerde of die regeling juist werd toegepast en een derde beoordeelde of die controle wel aan de kwaliteitseisen voldeed.

Daarna ging het snel. Er kwamen commissies, uitvoeringsrichtlijnen en deskundigen die zich specialiseerden in de uitzonderingen op de uitvoeringsrichtlijnen. Voor iedere uitzondering bleek vervolgens een aanvullende instructie nodig, die uiteraard door iemand moest worden beoordeeld op de gevolgen voor de bestaande uitzonderingspraktijk. De overheid groeide uit tot een organisatie waarin je uitstekend carrière kon maken met het voorkomen van fouten, zolang je maar niet verantwoordelijk werd voor het oplossen van het oorspronkelijke probleem.

De Nederlandse burger leerde intussen een interessante nieuwe vaardigheid. Wie iets van de overheid nodig had, moest eerst uitzoeken welke instantie ervoor verantwoordelijk was, vervolgens welke woorden bij die instantie de juiste betekenis hadden en daarna hoe hij aannemelijk kon maken dat zijn leven voldoende overeenkwam met de categorie waarvoor de regeling was ontworpen. Had je een probleem dat keurig binnen een bestaande definitie viel, dan was er hoop. Had je de pech dat je probleem precies tussen twee definities in viel, dan was je aangewezen op de afdeling Maatwerk, waar men eerst moest onderzoeken of jouw geval wel voor maatwerk in aanmerking kwam.

Ik overdrijf natuurlijk. De afdeling Maatwerk had waarschijnlijk een prachtige naam en een beleidsplan waarin de menselijke maat centraal stond.

De kinderopvangtoeslagenaffaire gaf al in 2020 een onthutsend beeld van waar deze bestuurscultuur toe kon leiden. Duizenden ouders waren in de problemen gekomen door een overheid die zich zo had vastgebeten in fraudebestrijding dat de bestrijding belangrijker was geworden dan het vaststellen of iemand daadwerkelijk fraude had gepleegd. Een parlementaire commissie concludeerde dat fundamentele beginselen van de rechtsstaat waren geschonden. Je zou denken dat zoiets voldoende was om heel Den Haag met de handen boven het hoofd het Binnenhof op te laten rennen.

Maar het werd nog merkwaardiger. Op 13 maart 2017 had een juriste van de Belastingdienst, Sandra Palmen, al een memo geschreven waarin ze waarschuwde voor het onrechtmatige optreden tegen een groep ouders en compensatie adviseerde. Dat memo werd binnen de organisatie besproken, maar kreeg onvoldoende opvolging en bereikte pas jaren later de Tweede Kamer. Er was dus een brand uitgebroken, iemand had keurig gemeld waar het brandde en vervolgens was er vooral onderzoek gedaan naar de vraag hoe de brandweer georganiseerd moest worden.

Je zou verwachten dat een bestuurder die zo'n memo onder ogen kreeg onmiddellijk in actie kwam. Maar dat was in die jaren een tamelijk ouderwetse gedachte. Een memo was een document en een document moest worden behandeld. Daarvoor bestond een procedure. Het zou natuurlijk een buitengewoon gevaarlijk precedent zijn geweest wanneer een ambtenaar zomaar iets met de inhoud van een document zou doen voordat alle betrokken afdelingen zich daarover hadden uitgesproken.

En toen werd het pas echt interessant, want rond al die procedures was inmiddels een complete economische levensvorm ontstaan.

Er waren bureaus die burgers hielpen bij het aanvragen van ondersteuning en advocaten die gespecialiseerd waren in het bestrijden van beslissingen van andere juristen. Veel van die mensen deden uitstekend werk. Ze hielpen burgers die zonder hen volkomen zouden verdwalen in de administratieve wildernis. Maar er zat een eigenaardigheid in hun verdienmodel. Een deel van deze bedrijven verdiende zijn geld aan problemen die, wanneer ze definitief zouden worden opgelost, onmiddellijk hun omzet zouden doen verdampen.

Dat is voor een ondernemer een ongemakkelijk vooruitzicht. Je hebt net een prachtig kantoor ingericht, een directeur aangenomen en een nieuw logo laten ontwerpen, en dan komt de overheid ineens met het idiote voorstel om het probleem waaraan je je hele bedrijf te danken hebt op te lossen. Dan mag je toch op zijn minst bezwaar maken?

Neem de WOZ-bezwaren. In 2023 betaalden Nederlandse gemeenten ongeveer 41 miljoen euro aan proceskostenvergoedingen, ruim twee keer zoveel als het jaar daarvoor. Er was een commerciële bedrijfstak ontstaan die namens burgers bezwaar maakte tegen de vastgestelde waarde van hun huis. De Waarderingskamer constateerde later dat no-cure-no-pay-bureaus doorgaans de volledige formele procedure bleven doorlopen, mede vanwege de vergoeding die daarmee kon worden verkregen.

Het was een prachtig staaltje publiek-private samenwerking. De overheid stelde een waarde vast, een commercieel bureau ging daartegen in bezwaar en de overheid betaalde onder bepaalde voorwaarden vervolgens de juridische kosten van het bureau dat haar eigen vaststelling had aangevochten. Uiteraard werden er ook werkelijk fouten hersteld en kregen burgers waar ze recht op hadden. Maar het economisch belang bij het in stand houden van een omvangrijke bezwaarpraktijk was moeilijk over het hoofd te zien.

Een garagehouder die uitsluitend verdient aan lekke banden, zal nu eenmaal niet als eerste een landelijke campagne beginnen voor onverslijtbaar rubber. Sterker nog, wanneer de regering zo'n campagne zou aankondigen, richt hij waarschijnlijk onmiddellijk de Branchevereniging voor het Behoud van Verantwoorde Bandenreparatie op, compleet met een beleidsadviseur die uitlegt waarom lekke banden van groot maatschappelijk belang zijn.

Zo waren er in het Nederland van de jaren twintig merkwaardig veel mensen bezig met problemen waarvan iedereen zei dat ze moesten worden opgelost, terwijl het voortbestaan van die problemen voor een aanzienlijk aantal organisaties een gezonde bedrijfsvoering mogelijk maakte. Het was een samenleving waarin de ziekte soms economisch aantrekkelijker was geworden dan de genezing.

Daarbij kwam dat Nederland voortdurend klaagde over een tekort aan hoogopgeleid personeel. Er waren te weinig mensen in de zorg en werkgevers zochten zich suf naar geschikte medewerkers. Tegelijkertijd zaten in keurige kantoorgebouwen duizenden slimme mensen te vergaderen over de vraag waarom de uitvoering van een procedure zoveel tijd kostte. Daar werd dan een consultant bij gehaald, die na zes maanden concludeerde dat de procedure vereenvoudigd moest worden. Om dat zorgvuldig te doen, werd een implementatieprogramma opgetuigd met een stuurgroep en een projectleider, die als eerste constateerde dat de vereenvoudiging behoorlijk ingewikkeld was.

Je moet die mensen overigens niets verwijten. Ze waren vaak uitstekend opgeleid, werkten hard en hadden werkelijk het gevoel dat ze iets belangrijks deden. Sommige ambtenaren hadden hun hele beroepsleven gewijd aan één bijzonder onderdeel van een regeling die niemand buiten hun afdeling nog begreep. Zij waren daarmee onmisbaar geworden. Dat was op zichzelf al een wonderlijke prestatie: je eigen onmisbaarheid organiseren door iets zo ingewikkeld te maken dat niemand anders het nog durfde aan te raken.

De grote nationale trots was natuurlijk het rapport. Nederland produceerde in die tijd een werkelijk adembenemende hoeveelheid rapporten. De Algemene Rekenkamer schreef rapporten over uitvoeringsproblemen, parlementaire commissies schreven rapporten over bestuurlijke mislukkingen en ministeries schreven reacties op die rapporten waarin ze aankondigden de aanbevelingen serieus te zullen bestuderen. Daarna volgde een plan van aanpak, doorgaans met een werkgroep die moest onderzoeken hoe de aanbevelingen het beste konden worden geïmplementeerd.

Als de werkgroep haar werk had afgerond, was de verantwoordelijke minister meestal alweer vertrokken. De opvolger kondigde dan een nieuwe koers aan, waarvoor vanzelfsprekend een actualisatie van het eerdere onderzoek noodzakelijk was. Tegen die tijd waren ook de omstandigheden veranderd, zodat het onverantwoord zou zijn geweest de oorspronkelijke aanbevelingen zonder nadere toetsing uit te voeren.

Er was werkelijk geen probleem zo groot of er paste nog een werkgroep op.

Het wonderlijke was dat de meeste antwoorden ergens in die onafzienbare hoeveelheid documenten al verborgen lagen. Er waren zoveel waarschuwingen geschreven dat je bij wijze van spreken een hele bibliotheek kon vullen met rapporten waarin stond dat er te veel rapporten werden geschreven. Niemand kon het allemaal meer lezen. Zelfs de rapportenschrijvers vermoedden dat hun eigen werk hoofdzakelijk werd gelezen door andere rapportenschrijvers, die de inhoud vervolgens verwerkten in een nieuw rapport.

De papierberg was inmiddels allang geen stapel meer. Hij had een vaste aanstelling, een uitstekende pensioenregeling en waarschijnlijk recht op een thuiswerkvergoeding.

En toen kwam de kunstmatige intelligentie.

Aanvankelijk dacht men dat die vooral handig zou zijn voor het sneller schrijven van rapporten, wat in Nederland natuurlijk onmiddellijk als een enorme vooruitgang werd gezien. Je kon nu in een paar seconden een beleidsnotitie laten produceren waarvoor een ambtenaar vroeger drie weken nodig had gehad. De eerste reactie was dan ook enthousiast. Eindelijk kon de overheid nóg meer documenten maken.

Maar de technologie ontwikkelde zich verder en bleek iets te kunnen waar niemand goed op was voorbereid. Ze kon de bestaande rapporten ook lezen. Allemaal. Tegelijkertijd. Inclusief de bijlagen.

Dat was even schrikken.

De nieuwe systemen konden miljoenen pagina's aan beleidsstukken, juridische adviezen en uitvoeringsbesluiten in samenhang onderzoeken. Ze konden binnen enkele ogenblikken vaststellen dat de ene overheidsorganisatie miljoenen bespaarde door een probleem over de schutting te gooien, waarna een andere organisatie tientallen miljoenen moest uitgeven om de gevolgen op te vangen. Ze ontdekten dat sommige controleprocedures meer kostten dan de voorzieningen die ze moesten controleren en konden oude waarschuwingen, zoals het memo van Sandra Palmen, verbinden met de bestuurlijke geschiedenis die daarop was gevolgd.

Voor de overheid was het alsof iemand na veertig jaar eindelijk de gordijnen opentrok in een vergaderzaal waar de aanwezigen allang vergeten waren dat er ramen in zaten.

De eerste reacties waren begrijpelijk terughoudend. Deskundigen wezen erop dat kunstmatige intelligentie fouten kon maken en dat de conclusies zorgvuldig moesten worden gevalideerd. Dat was volkomen terecht. Het ongemakkelijke was alleen dat de computers inmiddels ook tamelijk goed konden uitrekenen hoeveel fouten het menselijke systeem zelf had gemaakt. En die vergelijking viel niet altijd in het voordeel van de mensen uit.

Stel je de vergadering voor waarin een superintelligent systeem aantoont dat een bepaalde administratieve procedure al twintig jaar overbodig is. De voorzitter bedankt het systeem hartelijk voor zijn bijdrage en vraagt vervolgens aan de aanwezigen of er behoefte bestaat aan een werkgroep die de consequenties van deze bevinding nader kan onderzoeken. De jurist wijst op de rechtspositionele aspecten, de financieel directeur wil eerst een impactanalyse en de communicatieadviseur adviseert om voorlopig niet van overbodigheid te spreken, maar van potentiële procesoptimalisatie.

De computer vraagt vervolgens of hij iets verkeerd heeft begrepen.

Dat had hij niet. En precies daarin school het probleem.

Want de intelligentie die zichtbaar maakte hoe absurd veel van de bestuurlijke werkelijkheid was geworden, kon niet zelf besluiten dat duizenden mensen hun baan verloren of dat complete organisaties moesten worden opgeheven. Daarvoor waren politieke beslissingen nodig, en politieke beslissingen waren in de jaren twintig en dertig nu juist een van de werkzaamheden waarvoor de overheid uitzonderlijk veel tijd had gereserveerd.

Je kunt een consultant die twintig jaar heeft verdiend aan het verbeteren van een ingewikkeld proces ook moeilijk kwalijk nemen dat hij niet onmiddellijk enthousiast wordt wanneer een machine voorstelt het hele proces af te schaffen. Daar gaan je kwartaalcijfers. En de jubileumborrel.

Toch begonnen de dingen te veranderen. Burgers konden steeds gemakkelijker zelf vaststellen waarom een besluit was genomen en welke regels daarbij waren toegepast. Journalisten legden verbanden bloot waarvoor vroeger complete onderzoeksredacties maanden nodig hadden gehad. Politici konden zich steeds minder verschuilen achter de mededeling dat de materie buitengewoon complex was en dat er eerst nader onderzoek moest plaatsvinden.

Dat laatste was misschien wel de meest ingrijpende maatschappelijke verandering van die jaren. Nader onderzoek was altijd het ideale antwoord geweest op een lastig probleem, omdat je daarmee zowel daadkracht als voorzichtigheid kon uitstralen zonder het gevaar te lopen onmiddellijk iets te moeten doen. De nieuwe technologie nam die comfortabele tussenruimte voor een belangrijk deel weg. Het onderzoek was er vaak al, inclusief een tamelijk onaangename conclusie.

Voor veel mensen was de grote vereenvoudiging die daarop volgde overigens helemaal geen feest. Achter al die overbodige procedures zaten echte medewerkers die hun vak serieus namen en soms tientallen jaren deskundigheid hadden opgebouwd. De jurist die jarenlang burgers had geholpen om een onterecht besluit aan te vechten, zag zijn werk verdwijnen zodra die burgers hun recht rechtstreeks konden krijgen. Dat was voor hem een ingrijpende verandering en het zou goedkoop zijn om achteraf te doen alsof zijn loopbaan zinloos was geweest. Hij had immers werkelijk mensen geholpen die anders aan hun lot waren overgelaten.

Het systeem was alleen zo ingericht geweest dat het eerst een probleem moest creëren waarvoor het vervolgens deskundige mensen nodig had om de schade te beperken. De deskundigen verdienden respect. Het systeem verdiende een grondige verbouwing.

Tegen het einde van de jaren dertig waren grote delen van het oude administratieve apparaat verdwenen. Veel voorzieningen konden rechtstreeks worden toegekend en besluiten waarvoor vroeger maanden nodig waren geweest, werden vrijwel onmiddellijk genomen. De samenleving had eindelijk ontdekt dat je iemand ook kon helpen zonder hem eerst een spoedcursus bestuursrecht te laten volgen.

Dat scheelde een hoop werk, al bleek dat werk voor veel mensen jarenlang hun baan te zijn geweest. De papierberg werd vervroegd met pensioen gestuurd. Naar verluidt heeft hij daar nog bezwaar tegen gemaakt.

Maar zoals dat gaat met de mensheid, werd ook deze vooruitgang alweer spoedig overschat. De nieuwe systemen waren zo intelligent geworden dat vrijwel niemand nog precies kon uitleggen waarom ze bepaalde beslissingen namen. Waar je vroeger een ambtenaar kon bellen die je vervolgens doorverwees naar een andere ambtenaar, kreeg je nu onmiddellijk een vriendelijk en perfect geformuleerd antwoord van een machine die verzekerde dat alle relevante omstandigheden zorgvuldig waren meegewogen.

Je aanvraag was afgewezen. Waarom precies bleef onduidelijk, maar het systeem wenste je wel een bijzonder prettige dag.

De oude bureaucratie had tenminste het voordeel gehad dat haar ingewikkeldheid zichtbaar was. Je kon een stapel formulieren op tafel leggen en met enige overtuiging zeggen dat het volkomen krankzinnig was. Bij de nieuwe bureaucratie verscheen er alleen een elegante mededeling op je beeldscherm. Niemand werd nog van het kastje naar de muur gestuurd, want het kastje en de muur waren inmiddels geïntegreerd in één gebruiksvriendelijke digitale omgeving.

Daarom kijken we in 2046 met enige deernis terug op onze voorgangers. Het waren intelligente mensen die een fatsoenlijke samenleving wilden bouwen en onderweg zoveel voorzorgsmaatregelen hadden bedacht dat het fatsoen zelf er soms nauwelijks nog doorheen kwam. Ze hadden de verantwoordelijkheid voor menselijke problemen verspreid over zoveel instanties dat uiteindelijk iedereen zijn werk goed kon doen zonder dat het probleem werd opgelost. Hun grootste vergissing was misschien dat ze de kwaliteit van hun zorgvuldigheid gingen afmeten aan de hoeveelheid werk die ervoor nodig was.

Inmiddels hebben wij machines die bijna alles kunnen lezen, vrijwel ieder verband kunnen leggen en ons haarfijn kunnen uitleggen waar onze systemen tekortschieten. Dat is een enorme vooruitgang, waar we terecht trots op zijn. Alleen beschikken we nog altijd over dat wonderlijke menselijke talent om precies te weten wat er mis is en vervolgens een uitstekende reden te bedenken om er voorlopig niets aan te veranderen.

Misschien zullen onze kleinkinderen zich in 2066 afvragen waarom wij, met alle intelligentie van de wereld binnen handbereik, nog steeds zo verbazend veel moeite hadden met het nemen van een besluit.

Ik vermoed dat we daar tegen die tijd een uitstekend rapport over hebben.